寫在前面的話

  2020年初,新型冠狀病毒感染的肺炎疫情(以下簡稱“新冠肺炎疫情”)來襲,對中國經濟帶來了巨大沖擊。新冠肺炎疫情的影響使中國經濟更加脆弱,實現經濟和環(huán)保的一致性尤為重要。面向未來,通過差異化管控化解工業(yè)環(huán)境管控的“一刀切”困局,在新冠肺炎疫情結束之后更好地實現經濟和環(huán)保的共贏變得更加急迫。

  引 言

  自從實施中央環(huán)保督察以來,針對地方政府的各類環(huán)境事件、空氣質量排名,都成為全社會關注的熱點。工業(yè)歷來是環(huán)境污染和治理的重中之重,壓力傳導之下,各級地方政府將工業(yè)治理納入壓力承接的重點,一時之間,工業(yè)企業(yè)從拉動經濟和就業(yè)的寵兒,變成承接環(huán)境管控加壓的關鍵點。

  一些地方對于“綠水青山就是金山銀山”(以下簡稱“兩山論”)的理解和實踐不到位,不能實現工業(yè)綠色化和工業(yè)高質量增長的統(tǒng)一,不能科學地、創(chuàng)新地、因地制宜地思考和解決環(huán)境和經濟的對立統(tǒng)一,平時不作為、環(huán)境壓力一來就臨時亂作為,因此出現了一系列的針對工業(yè)企業(yè)的“一刀切”和隨意“切一刀”的情況。

  這種“一刀切”管控不當不僅破壞了中央政策的貫徹本意,傷害了先進工業(yè)企業(yè)“我要環(huán)?！钡姆e極性,妨礙了工業(yè)綠色化進程和工業(yè)領域“兩山論”的落實,也給工業(yè)生產帶來安全隱患,干擾了工業(yè)企業(yè)的正常運營管理,甚至影響了民生,給民眾傳遞了環(huán)保與經濟對立的錯誤認知。

  事實上,環(huán)境壓力之下,工業(yè)的綠色化已經成為工業(yè)高質量增長的必選項,綠色產品、綠色工廠、綠色園區(qū)、綠色供應鏈成為中國發(fā)展工業(yè)制造2025戰(zhàn)略的核心內容。各項工業(yè)領域環(huán)保政策、標準以及監(jiān)管手段的有序推進,彰顯了黨中央對生態(tài)建設和工業(yè)領域環(huán)境治理高度的戰(zhàn)略定力,地方政府如何結合自身特點以更加科學有效的手段,尋找經濟發(fā)展、民生改善和環(huán)境優(yōu)化的協調發(fā)展路徑,如何進行精準的工業(yè)環(huán)保管控,讓優(yōu)秀的工業(yè)企業(yè)成為環(huán)境治理的同盟軍,促進企業(yè)堅持“我要環(huán)?！钡睦砟?這是一項有難度、有挑戰(zhàn)、長期的課題。

  環(huán)保與工業(yè)的對立是工業(yè)經濟思維的產物,在生態(tài)文明之下,經濟與環(huán)境不是對立的,二者應該成為有機統(tǒng)一體。實現差異化管控、精準化管控是在工業(yè)領域落實生態(tài)文明的重要突破口,是有效化解“一刀切”和隨意“切一刀”的核心舉措,讓環(huán)保領先的工業(yè)企業(yè)不受亂刀之苦,讓“我要環(huán)?！钡钠髽I(yè)釋放活力,真正通過正向環(huán)境管控在工業(yè)領域起到扶優(yōu)汰劣的作用,從而推動工業(yè)綠色化的進程,讓綠色化給工業(yè)企業(yè)帶來價值提升。

  通過差異化和精準化管控,助力國家對產業(yè)的梳理、調整和總體規(guī)劃目標的實現;推動地區(qū)和行業(yè)的轉型升級、經濟的持續(xù)發(fā)展和民生的改善;促進企業(yè)有更大的轉型積極性,成為更加環(huán)保、節(jié)能、綠色的企業(yè),沿著“我要環(huán)?！弊呦蚬I(yè)綠色化,走向價值提升,實現與環(huán)境和諧共生,實現企業(yè)的長久發(fā)展。

  本報告由E20研究院和中國工業(yè)節(jié)能與清潔生產協會綠色工廠專委會聯合完成,結合3年來在邯鄲、鄭州、湖州、太原等城市的綠色轉型服務實踐,給出在工業(yè)領域實踐“兩山論”的探索總結,希望對工業(yè)領域推進差異化管控有所啟發(fā)。

  提 綱

  現象: “環(huán)保風暴”普惠民生,地方頻現“一刀切”

  “環(huán)保風暴”的初心:使老百姓持續(xù)享有綠水青山

  壓力向下傳導中地方頻現“一刀切”

  根源:為什么容易出現“一刀切”?

  大循環(huán)體制善于集中力量辦大事,政策傳導易出現“一刀切”。

  環(huán)境問題積重難返,地方在督政重壓之下,只能借助應急預案給予的行政權力統(tǒng)一實施停限產。

  工業(yè)企業(yè)缺乏正面激勵,主動被動都容易被“一刀切”。

  解決之道:差異化、精準化管控,化解“一刀切”,落地“兩山論”

  如何走出工業(yè)環(huán)境管控的“一刀切”困局?兩條思路:提高標準,擠壓和釋放深層次減排空間;現有標準下加強監(jiān)管,穩(wěn)定的降低排放總量。

  如何激發(fā)工業(yè)企業(yè)進一步減排的積極性?制定激勵政策,差異化停限產,激發(fā)企業(yè)有更高的積極性制定并執(zhí)行嚴于國標的企業(yè)標準,實現有規(guī)律的正向管控。

  什么是科學的差異化管控?通過綠色績效管理提高企業(yè)自主減排積極性。

  中央政府:保持戰(zhàn)略定力,改善政策驅動,適當調整監(jiān)管考核機制,增強地方的靈活性和積極性。

  地方政府:抓環(huán)?？康氖呛穹e薄發(fā),治標更治本;通過差異化、精準化管控,使環(huán)保成為工業(yè)發(fā)展的助推劑,助力工業(yè)領域 “兩山論”真正落地。

  通過差異化管控,使環(huán)保利刃能夠切得準

  差異化管控,使良幣驅逐劣幣。

  差異化、精準化的限產使環(huán)境效益和經濟產值兼得。

  理念引導、政策推動、技術支撐、智慧管控、社會參與,協同落實差異化管控。

  案例一:環(huán)境監(jiān)管正面清單,差異化管控的河北實踐

  河北率先提出建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管正面清單制度。

  正面清單“不停產、不限產、不檢查、不打擾”。

  結合實際,鼓勵先進,限制后進,實現經濟、社會、生態(tài)效益三提升。

  案例二:全域綠色工廠創(chuàng)建,差異化管控的湖州經驗

  湖州以“兩山”理念為指導,積極全面推進綠色工廠創(chuàng)建。

  實施綠色工廠全覆蓋的星級管理計劃,精準運用差別化政策,正向激勵,反向倒逼。

  綠色工廠創(chuàng)建成效顯著,既保護了環(huán)境,又發(fā)展了經濟。

  差異化管控的前提是數據的精準化

  摸清家底有助于決策準確。

  管理精準到位離不開全面的數據收集。

  科學的分析手段為決策提供可靠依據。

  案例三:邯鄲市重點行業(yè)無組織排放的精準治理

  逐企業(yè)排查摸底,制定“一企一策”無組織排放治理清單。

  全面推進精準治理。

  建立數字化監(jiān)管平臺。

  精準開展達標驗收。

  建立企業(yè)長效管理機制。

  建立全鏈條監(jiān)管體系。

  價值回歸:以差異化管控促進工業(yè)綠色化進程

  差異化管控促進“我要環(huán)?！钡南到y(tǒng)優(yōu)化和全過程統(tǒng)籌考慮,促進綠色化進程。

  工業(yè)綠色化實現產品差異化和價值增量,工業(yè)綠色化帶來金山銀山。

  工業(yè)綠色轉型堅定不移,科學的方 ** 助力雕琢出真正的綠色制造體系。

  案例四:鄭州市工業(yè)企業(yè)綠色績效評價與分類管理的嘗試

  堅持三結合原則,以差異化管控推動綠色發(fā)展。

  建立合理的評價指標體系。

  依托數據平臺,保證數據采集的完善與及時更新。

  配套獎懲激勵政策,使綠色工業(yè)企業(yè)真正得到實惠。

  結束語:工業(yè)綠色化帶來價值增量,綠水青山就是金山銀山

  正 文

  現象: “環(huán)保風暴”普惠民生,地方頻現“一刀切”

  “環(huán)保風暴”的初心:使老百姓持續(xù)享有綠水青山

  “綠水青山就是金山銀山”,生態(tài)文明建設是國家戰(zhàn)略,生態(tài)理念深入人心。2016年1月,被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組正式亮相,將環(huán)境監(jiān)管的重心對準了承擔區(qū)域環(huán)境責任的地方政府,為打贏藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供了強有力的保障。這場自上而下的“環(huán)保風暴”體現了黨的初心——為中國人民謀幸福,保護人民最普惠的民生——生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境是普惠民生,而經濟是民生的物質保證,因此需要綠水青山和金山銀山的統(tǒng)一,需要生態(tài)環(huán)境和經濟發(fā)展的和諧,這是綠色發(fā)展的核心,是五位一體國家戰(zhàn)略的核心體現。

  自從實施中央環(huán)保督察以來,針對地方政府的各類環(huán)境事件、空氣質量排名,都成為全社會關注的熱點。工業(yè)歷來是環(huán)境污染和治理的重中之重,壓力傳導之下,各級地方政府將工業(yè)治理納入壓力承接的重點,一時之間,工業(yè)企業(yè)從拉動經濟和就業(yè)的寵兒,變成承接環(huán)境管控加壓的關鍵點。

  工業(yè)是立國之本,是我國40年改革開放的主要成績所在,實現工業(yè)綠色化、在工業(yè)領域落地“兩山論”是推動經濟高質量發(fā)展的主戰(zhàn)場。工業(yè)綠色化帶來的價值增量就是金山銀山,“環(huán)保風暴”的初心就是要通過嚴格的監(jiān)督管理,推動“兩山論”在工業(yè)領域的落地,實現環(huán)境質量的根本改善,同時用抓環(huán)保實現經濟增長模式的轉變,因此抓經濟也是抓環(huán)保。

  壓力向下傳導中地方頻現“一刀切”

  源于初心的“環(huán)保風暴”讓藍天白云、青山綠水越來越可摸可感的同時,重壓之下,也滋生了一些地方政府為應對環(huán)保督察而采取“一刀切”的、簡單化的、對未來不負責任的行為,讓企業(yè)有苦難言,讓公眾得到的生態(tài)環(huán)境價值隨著反彈,沒有長遠保障。

  過去幾年,很多產業(yè)聚集區(qū)、工業(yè)企業(yè)群,甚至一些大企業(yè)都遭遇過環(huán)?！耙坏肚小?不確定性的停限產給生產安全帶來隱患,給質量控制和成本控制帶來難題,因此給企業(yè)帶來了巨大的損失。臨沂蘭山大氣污染治理“一刀切”事件,400余家板材企業(yè)被迫集中停產,25家貨運停車場除1家兼顧公交車停放而正常營運外,其余全部停業(yè)整頓,甚至轄區(qū)部分街鎮(zhèn)餐飲企業(yè)大面積停業(yè),嚴重影響當地人民群眾生產生活,群眾反映強烈。

  一些地方對于“綠水青山就是金山銀山”的理解和實踐不到位,不能實現工業(yè)綠色化和工業(yè)高質量增長的統(tǒng)一,不能科學地、創(chuàng)新地、因地制宜地思考和解決環(huán)境和經濟的對立統(tǒng)一,平時不作為、臨時亂作為,因此出現了一系列的針對工業(yè)企業(yè)的“一刀切”和隨意“切一刀”的情況,甚至波及民生。

  這種“一刀切”管控不當不僅破壞了中央政策的貫徹本意,傷害了先進工業(yè)企業(yè)“我要環(huán)?！钡姆e極性,妨礙了工業(yè)綠色化進程和工業(yè)領域“兩山論”的落實,甚至影響了民生,給民眾傳遞了環(huán)保與經濟對立的錯誤認知。

  根源:為什么容易出現“一刀切”?

  大循環(huán)體制善于集中力量辦大事,政策傳導易出現“一刀切”

  在我國,代表最廣大人民的根本利益,黨領導下的政府服務于人民,通過體制機制設計,把保障人民利益的各項服務工作分解為各類任務和目標,縱向自上而下由中央分配到各級地方人民政府,橫向分配給各個部門,隨之將權利和責任也分化下去。同時,在人民代表大會的監(jiān)督機制和政治協商機制下,基層的問題可以反饋到中央,在體制上形成一個民主大循環(huán)的閉合體系。這種大循環(huán)體制的特點是大政治、大格局、政府執(zhí)行力強,善于集中力量辦大事。大循環(huán)下的體制不以一部分人的意志體現,而是從所有人民的共同利益出發(fā)。但大循環(huán)之下的民意向上反饋周期長,上級指令執(zhí)行上容易出現“一刀切”,以致產生局部沖突。

  中央政府的難處在于必須要宏觀指導和總量把控,無法細致入微。結果就是導致不斷加嚴標準,不斷施加壓力,但是缺乏立體感的環(huán)保標準和環(huán)境數據難以全面的體現環(huán)境質量,地方上簡單的關停手段也難以持續(xù)的實現環(huán)境改善,中央的初衷難以有效落地。如果管理不嚴格地方政府就會放水,一旦嚴格又容易出現“一刀切”。

  環(huán)境問題積重難返,地方在督政重壓之下,只能借助應急預案給予的行政權力統(tǒng)一實施停限產

  對于地方政府來說,兩點原因導致了“一刀切”。一是域內工業(yè)企業(yè)排放基本已經達到國家排放標準,可是不利氣象條件之下環(huán)境質量仍然達不到要求;其二,即使域內工業(yè)企業(yè)排放都達到了國家排放標準,全年排放總量仍然超標,致使區(qū)域環(huán)境質量排名落后,給地方造成巨大政治壓力,只能借助應急預案給予的行政權力統(tǒng)一實施停限產,降低排放總量。

  以大氣污染治理攻堅戰(zhàn)為例,一方面,中央制定的政策是確定性的,對2+26個城市大氣環(huán)境質量要求是一致的,但是具體到各地方,氣象條件、地形條件、產業(yè)條件存在很大差異和不確定性,無疑會增加治理和監(jiān)管難度;另一方面,環(huán)保風暴開始于2015年底2016年初,在此之前,地方政府的唯GDP論使其習慣了對“散、亂、污”睜一只眼閉一只眼,區(qū)域污染情況家底不清、數據不準,根本無法實現差異化、精準化科學管控,為了快速實現確定性的目標,只能選擇簡單粗暴“一刀切”或隨便胡亂的“切一刀”。

  地方政府的難處在于面對中央環(huán)保督察的壓力,缺乏科學手段來平衡經濟、民生、環(huán)境的關系。地方政府既要經濟發(fā)展也需要應對環(huán)境考核,老百姓既要就業(yè)也要藍天。目前環(huán)境問題積重難返,企業(yè)即便全部排放達標達到及格線,區(qū)域環(huán)境質量也很難滿足要求,地方忙于應付中央的考核,只能簡單的跟著指揮棒行動,找不到合適的通道實現差異化,只能選擇看似公平公正的“一刀切”。

  工業(yè)企業(yè)缺乏正面激勵,主動被動都容易被“一刀切”

  工業(yè)企業(yè)的難處在于看不到確定的、合理的激勵機制,難于把握企業(yè)決策的正確性和效果。筆者深入調研邯鄲、鄭州很多工業(yè)企業(yè)發(fā)現,即使當前污染物排放都已經達標,仍然存在很大的減排空間,但是企業(yè)并沒有主動減排的積極性,因為在以往達標就公平對待的政策思路指引下,企業(yè)用更高的環(huán)保投入換取更好的環(huán)境效果沒有意義,反正都要被“一刀切”。

  很多情況下,企業(yè)環(huán)保治理是及格還是優(yōu)秀,結果都差別不大。因此,對于企業(yè)而言,高標準治理只有成本支出,并沒有正面激勵的溢出價值。如此循環(huán)往復,好企業(yè)缺乏積極性,大家都追求60分萬歲,結果整體環(huán)境質量改善慢,客觀上又容易導致“一刀切”。

  解決之道:差異化、精準化管控,化解“一刀切”,落地“兩山論”

  如何走出工業(yè)環(huán)境管控的“一刀切”困局?兩條思路:提高標準,擠壓和釋放深層次減排空間;現有標準下加強監(jiān)管,穩(wěn)定的降低排放總量。

  根據調研,工業(yè)企業(yè)污染物排放雖然達標,減排空間仍然巨大,據估計重工業(yè)領域有大約50%的減排空間還沒有釋放,這個空間的釋放體現在兩條思路上。

  第一,提高標準,擠壓和釋放深層次減排空間。這里強調的提高標準不是一味的提高國家標準,而是地方在中央頂層設計框架下,通過制定適應當地實際的分級管控措施鼓勵企業(yè)制定自己的更高的排放標準,使企業(yè)在重污染天氣之外也能積極履行減排義務,降低排放總量。

  第二,對執(zhí)行現有排放標準的企業(yè)在三個方面挖掘環(huán)境產能:一是精細化管控,例如大氣污染攻堅戰(zhàn)中對無組織排放的精準治理;二是加強監(jiān)管,保證環(huán)保設施的有效穩(wěn)定運營;三是增強政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性,頻繁停限產只是解決了重污染天氣情況下的應急問題,并沒有從根本上降低排放總量,對于環(huán)境質量的持續(xù)改善起不到積極的作用。

  如何激發(fā)工業(yè)企業(yè)進一步減排的積極性?制定激勵政策,差異化停限產,激發(fā)企業(yè)有更高的積極性制定并執(zhí)行嚴于國標的企業(yè)標準,實現有規(guī)律的正向管控。

  中央政府保持戰(zhàn)略定力,堅持生態(tài)文明建設不動搖,制定差異化管控的大原則和框架性標準;地方政府因地制宜,制定符合當地條件的激勵政策,例如讓特別優(yōu)秀的企業(yè),單位GDP排放最少的企業(yè)不停限產,從而實現有規(guī)律的正向管控,盡量減少非計劃性的停限產,使工業(yè)企業(yè)能夠清楚的預測不同氣象條件下自身應達到的排放水平,最大程度擠壓出企業(yè)的減排價值。

  地方政府要把功課做到平時,通過深入調研,摸清區(qū)域污染底數,細化分級管控措施,把工業(yè)企業(yè)主動減排的積極性調動起來,鼓勵企業(yè)以數據為基礎,發(fā)布適用于企業(yè)自身的標準和減排方案,針對企業(yè)減排效果給予差別化的待遇。通過明確的、持續(xù)的、因地制宜的政策的實施,實現有規(guī)律的正向管控,提高工業(yè)企業(yè)差異化減排的性價比,達到真正降低排放總量的目的。

  什么是科學的差異化管控?通過綠色績效管理提高企業(yè)自主減排積極性

  差異化管控不是一味提高國家標準,而是地方制定綠色績效評級政策,鼓勵企業(yè)制定自己的標準,做得到給獎勵,做不到受懲罰,不一定非要達到國家劃定的ABCD某一等級,可以是B+,也可以是C+,還可以是介于B、C之間的標準。根據企業(yè)制定的一企一策標準和減排方案給予相應的獎懲措施,使排在國家劃定的C級的企業(yè)也能提高減排的積極性,這才是科學的差異化區(qū)別對待。

  中央政府:保持戰(zhàn)略定力,改善政策驅動;適當調整監(jiān)管考核機制,增強地方的靈活性和積極性。

  環(huán)保風暴考慮的是全民族的立場和利益

  當霧霾越來越嚴重,水污染、土壤污染、固廢污染的情況越來越嚴峻的時候,許多人怪環(huán)保不給力,說環(huán)保部門是世界上最尷尬的部門之一;可是真當國家“動真格”,嚴查環(huán)保的時候,又開始嫌環(huán)保手段太強硬,關停了企業(yè),影響了就業(yè)和社會穩(wěn)定等等。需要清醒地認識到,國家把環(huán)保上升至戰(zhàn)略高度,不是為了某個人的利益,而是站在全民族的立場上考慮全體人民的利益。我國的環(huán)保風暴并不是針對某個人、某個行業(yè)、某個地區(qū),衣食住行是民生,環(huán)保也是為了民生,而且也從來都不是經濟的對立面。

  環(huán)境問題是政治問題,環(huán)保不會為經濟讓步

  2019年12月6日中央政治局會議對三大攻堅戰(zhàn)的說法由“繼續(xù)打好”變?yōu)椤皥詻Q打贏”,并且明確提出了“確保實現污染攻堅戰(zhàn)階段性目標”。2019年12月10日-12日召開的中央經濟工作會議明確2020年六大重點工作中堅決打好三大攻堅戰(zhàn)位列第二,并且提出要打好污染防治攻堅戰(zhàn),堅持方向不變、力度不減,突出精準治污、科學治污、依法治污,推動生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)好轉。

  由此可見,環(huán)境問題是政治問題,環(huán)保不會為經濟讓步,同時,也要有效避免“一刀切”,在堅持戰(zhàn)略定力的同時改善政策驅動,使環(huán)保與經濟協調統(tǒng)一,做到抓環(huán)保就是抓經濟,抓經濟就是抓環(huán)保。

  保持戰(zhàn)略定力,統(tǒng)籌經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系

  生態(tài)環(huán)境部李干杰部長在2019年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上回應“生態(tài)環(huán)境保護影響經濟發(fā)展”的輿情炒作時提到,在主觀愿望上,加強生態(tài)環(huán)境保護不希望影響經濟發(fā)展;在客觀條件上,加強生態(tài)環(huán)境保護可以做到總體上不影響經濟發(fā)展;在實際結果上,生態(tài)環(huán)境保護也沒有影響經濟發(fā)展。

  李部長強調,根據對有關數據和案例的深入分析,污染治理可能會對局部經濟發(fā)展有一些影響,但是總體上對投資和消費是拉動,對市場是促進,有利于供求關系的正常和健康,使得發(fā)展的質量和效益更好。推進生態(tài)文明建設,保持戰(zhàn)略定力,關鍵是統(tǒng)籌經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系。在實踐中,既要確保經濟持續(xù)健康發(fā)展,又要牢牢守住生態(tài)保護紅線,兩者不可偏廢。

  對“一刀切”問題進行專項整治,同時適當調整監(jiān)管考核機制,增強地方的靈活性和積極性

  建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計,不能“一刀切”。2018年5月,生態(tài)環(huán)境部專門研究制定了《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟?嚴格禁止“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法,堅決避免集中停工停業(yè)停產等簡單粗暴行為。2019年7月,第二批中央環(huán)保督察啟動,同時對群眾反映強烈的生態(tài)環(huán)境問題平時不作為、急時“一刀切”問題進行專項整治。

  為有效避免“一刀切”行為,增強地方的靈活性和積極性,2019年7月26日,生態(tài)環(huán)境部以特急形式發(fā)函《關于加強重污染天氣應對夯實應急減排措施的指導意見》,同時配套《重污染天氣重點行業(yè)應急減排措施制定技術指南》及《鋼鐵、焦化、水泥行業(yè)重污染天氣應對以熱定產核算方法》,指導各地各部門根據地區(qū)實際,實施差異化管控,同時加強監(jiān)管,切實解決“違法成本低、守法成本高”“劣幣驅逐良幣”等問題。

  地方政府:抓環(huán)?？康氖呛穹e薄發(fā),治標更治本;通過差異化、精準化管控,使環(huán)保成為工業(yè)發(fā)展的助推劑,助力工業(yè)領域 “兩山論”真正落地。

  從國家的層面,一味的加嚴標準,并不是解決環(huán)境問題的唯一出路,很多企業(yè)會做不到,并且地方政府管理難度大,叫苦連天,陷入環(huán)保與經濟的兩難局面。簡單的劃定及格線,也難以保證環(huán)境的持續(xù)改善。

  既要打好污染防治攻堅戰(zhàn),又要避免用“一刀切”的方式臨時抱佛腳,關鍵是樹立正確的發(fā)展觀和政績觀。一些地方平時對“散亂污”等企業(yè)睜只眼閉只眼,管理混亂,底數不清,環(huán)保欠賬多。等到環(huán)保督察來了,不管三七二十一,能堵的堵,能停的停。這種治標不治本的運動式執(zhí)法,缺乏合法性、合理性,不僅沒有使嚴重污染者承擔責任,還錯傷了環(huán)保的同盟軍。抓環(huán)保不能靠應急,靠的是厚積薄發(fā),把功夫下在平時,治標更治本。

  造成野蠻“一刀切”或者隨意“切一刀”的原因一方面是切法有問題,高污染低污染都一切了之;另一方面是刀有問題,因為底數不清,標準不準,切來切去傷了筋骨。要有效避免野蠻的“一刀切”或者隨意的“切一刀”,做到“切一刀”切得準,“切一刀”切得細,“切一刀”切得穩(wěn),必須將環(huán)保政策的確定性和地方的不確定性差異結合考慮,通過差異化、精準化管控改變企業(yè)的格局,讓有潛力的企業(yè)盡量少排放,使優(yōu)秀企業(yè)成為環(huán)保的同盟軍,使環(huán)保成為工業(yè)綠色轉型、高質量發(fā)展的助推劑,助力工業(yè)領域“兩山論”真正落地。

  通過差異化管控,使環(huán)保利刃能夠切得準

  差異化管控,使良幣驅逐劣幣

  目前“我要環(huán)?！币呀浕緦崿F,“我要更好地環(huán)?！边€遠遠沒有實現。差異化管控就是在摸清家底的基礎上,通過制定合理的政策,使好企業(yè)不關、不停、不限產,不好的企業(yè)或關停或改造或限產,真正形成良幣驅逐劣幣的市場環(huán)境,讓好的工業(yè)企業(yè)成為環(huán)保的同盟軍,讓環(huán)保局成為好企業(yè)的朋友。

  之前因為中央政策被簡單的“一刀切”,環(huán)保效益好的企業(yè)和排放量高的企業(yè)被同等對待,不管是不是綠色工廠一律減產一半,違反了環(huán)保督察的初心。這就好比高考,如果一本線以上的學校沒有高低分區(qū)別,隨機錄取,使考試590分和650分的人沒有差別,那大家就都會追求60分萬歲,無法實現更好的環(huán)境效益。

  差異化、精準化的限產使環(huán)境效益和經濟產值兼得

  例如,假設排污企業(yè)的產值和污染物排放量成正比,從而進行通過限產實現污染物排放量減少的簡單測算:

  (注:假設甲企業(yè)產值和污染物排放量不變,均為1;乙企業(yè)產值為1的情況下可以通過自身改造降低污染物排放量,分別達到0.9、0.5、0.1;在上述三種場景下比較采取“一刀切”甲乙企業(yè)各限產一半與差異化限產措施實現相同減排目標的經濟產值)

  測算顯示,在甲企業(yè)產值和排放固定的情況下,乙企業(yè)的環(huán)境效益越好,通過差異化限產所實現的經濟產值越大。因此,做好差異化管控,讓環(huán)保投入多的企業(yè)嘗到甜頭、不吃虧,扶優(yōu)汰劣、獎優(yōu)懲劣,形成良幣驅逐劣幣的公平競爭環(huán)境,是有效避免環(huán)?！耙坏肚小?提高環(huán)境監(jiān)管效率的關鍵舉措。

  理念引導,政策推動,技術支撐,智慧管控,社會參與,協同落實差異化管控

  通過差異化管控推動工業(yè)綠色化、高質量發(fā)展,地方政府首先需要時刻與中央的戰(zhàn)略理念保持一致,用“兩山論”為指引,樹立經濟發(fā)展堅決不能以犧牲環(huán)境為代價的政績觀。

  有了明確的理念引導,地方政府在中央確定的政策、標準下,結合實際,制定適應當地工業(yè)高質量發(fā)展的差異化管控政策、標準和獎勵機制,建立環(huán)境監(jiān)管正面清單,鼓勵先進,鞭策后進,協調發(fā)展。

  差異化管控的落地需要有精準的數據為基礎,數據的獲取需要先進的技術支撐,例如5G時代,可以實現全區(qū)域環(huán)境監(jiān)測聯網,為全面的數據獲取提供保障;差異化管控的落地還需要運用科學的分析手段制定可操作性的、細化的考核措施。

  利用互聯網、大數據等手段,構建智慧管控平臺,加強日常監(jiān)管,確保企業(yè)已安裝的環(huán)保設施持續(xù)、穩(wěn)定運營,從而有效降低排放總量。只有把工作做到平時,才能化解臨時抱佛腳、急時“一刀切”的困局。

  對正面案例進行總結、傳播,發(fā)動社會參與工業(yè)領域正向環(huán)境管控,使老百姓支持歡迎綠色工業(yè)企業(yè),主動舉報依靠鉆環(huán)保漏洞換來自身發(fā)展的落后企業(yè),形成抓環(huán)保就是抓經濟、抓經濟就是抓環(huán)保的正向輿論氛圍。

  通過理念引導、政策推動、技術支撐、智慧管控、社會參與的實施步驟協同落實差異化管控,開拓政府引領、企業(yè)主動、社會參與的工業(yè)高質量發(fā)展新格局。

  案例一:環(huán)境監(jiān)管正面清單,差異化管控的河北實踐

  河北率先提出建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管正面清單制度

  為堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn),推進高質量發(fā)展,服務保障重點項目和民生工程,加強生態(tài)環(huán)境差異化管控,精準治理大氣污染,針對2019年采暖季大氣污染治理,河北省生態(tài)環(huán)境廳采取“多排多限、少排少限、不排不限”的指導思想,拒絕“一刀切”,在全國率先提出建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管正面清單制度,納入正面清單內的企業(yè)實行差異化管控,加強幫扶服務,優(yōu)先保障生產。

  正面清單“不停產、不限產、不檢查、不打擾”

  能否納入正面清單,達標排放、自律減排、污染治理水平領先是關鍵。目前,經過逐一現場核實,河北省首批生態(tài)環(huán)境監(jiān)管正面清單已形成,1 ** 0個納入清單內的項目(企業(yè)),在滿足環(huán)境管理要求基礎上,重污染天氣應急減排期間,可“不停產、不限產、不檢查、不打擾”。

  結合實際,鼓勵先進,限制后進,實現經濟、社會、生態(tài)效益三提升

  河北省通過考慮地區(qū)差異化、行業(yè)差異化、氣象條件差異化、企業(yè)特征差異化,制定契合實際的差異化管控措施,有助于提高企業(yè)的環(huán)保積極性,使其從“我要環(huán)保”向“我要更好地環(huán)?！鞭D變;通過鼓勵先進,限制后進,支持產業(yè)轉型升級和高質量發(fā)展,努力實現經濟效益、社會效益、生態(tài)效益全面提升。

  案例二:全域綠色工廠創(chuàng)建,差異化管控的湖州經驗

  湖州以“兩山”理念為指導,積極全面推進綠色工廠創(chuàng)建

  作為全國首個以綠色智造為發(fā)展主線的“中國制造2025”試點示范城市,湖州市在工業(yè)經濟的發(fā)展絕不能以犧牲環(huán)境為代價這一政策制定標尺下,積極指導湖州全域內的企業(yè)申報國家級綠色產品、綠色工廠、綠色制造系統(tǒng)集成項目,深入踐行“兩山”理念,全面提升工業(yè)企業(yè)綠色制造水平,加快推動全市經濟高質量趕超發(fā)展。

  實施綠色工廠全覆蓋的星級管理計劃,精準運用差別化政策,正向激勵,反向倒逼

  湖州在2017年出臺《綠色工廠評價辦法》,引導企業(yè)向綠色發(fā)展轉型升級,讓企業(yè)成為綠色制造的實施主體,主動減排、環(huán)境友好;在2018年推出全面實施綠色工廠星級管理計劃,對綠色工廠星級管理實施效果好的企業(yè),采取正向激勵,對實施星級工作落后或評價結果低下的企業(yè),以市場化手段實施反向倒逼。

  建立對A類企業(yè)重點扶持,B類企業(yè)常規(guī)扶持,C類企業(yè)不予扶持,D類企業(yè)加強倒逼的政策導向,制定差別化政策具體實施操作辦法,進一步完善差別化的用能、用水、用地、排污、金融、財政政策,指導推進差別化政策的精準運用,擴大差別化價格實施行業(yè)范圍,突出正向激勵,強化反向倒逼,對末檔企業(yè)加大整治淘汰力度。

  綠色工廠創(chuàng)建成效顯著,既保護了環(huán)境,又發(fā)展了經濟

  截止2018年底,湖州全市單位GDP能耗較2015年底下降了10.5%;全市規(guī)上工業(yè)單位增加值能耗較2015年底下降了14.8%,降幅快于全省2個百分點。近三年,已累計完成“低散亂”企業(yè)(作坊)整治12425家,淘汰落后產能涉及企業(yè)449家,騰出用能空間47.24萬噸標煤。全市累計擁有國家級綠色工廠26家,走在全國前列。湖州真正走出了一條既保護環(huán)境又發(fā)展經濟的綠色發(fā)展之路。

  差異化的前提是數據的精準化

  差異化管控是方法,實現方法需要工具的支持,環(huán)保的差異化管控需要可靠的數據支撐。如何實現精準化的環(huán)保從嚴管控?也就是如何讓這一刀切的更細?筆者認為,摸清家底基數、收集有效數據、細化分析手段,都是不可或缺的。

  摸清家底有助于決策準確

  環(huán)保管控,總量的控制是關鍵,三線一單(生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單)好比是給生態(tài)環(huán)境問題開的一劑中藥,是希望城市發(fā)展能夠有綠色的標尺。這套綠色標尺的作用是協調發(fā)展與底線的關系,確保環(huán)境不超載、底線不突破。但是,如果環(huán)境容量的測算就是錯的,底線的劃定就是不科學的,標尺不僅不會成為標尺,反而成為阻礙發(fā)展的枷鎖。

  比如某些地區(qū),一畝地有七條不能碰的線,之前制定的時候因為缺乏重視,相對隨意,缺乏系統(tǒng)論證,現在卻變成了緊的發(fā)條,但是引起發(fā)條的源是不科學的。二十年前缺乏科學依據的劃線,現在應該重新梳理并做出更加科學的調整。

  每個地區(qū)的產業(yè)結構是不同的,也是隨著時代的變遷和經濟社會的發(fā)展在不斷變化的。如何讓剛性的政策與柔性的因地制宜結合起來,這對地方政府提出了新的挑戰(zhàn)。僵硬的照搬照套就會形成野蠻“一刀切”或隨意“切一刀”,只有摸清本底,將地區(qū)的環(huán)境容量、資源容量與發(fā)展目標有機的結合,才是科學決策的前提。

  管理精準到位離不開全面的數據收集

  一個城市的空氣質量數據,只有幾個國控斷面是不科學的,幾個點的數據不足以真實反映城市的空氣狀況和環(huán)境本底,有的點選在公園里,數據好,有的點選在鋼廠旁,數據自然差,應該有更加科學的手段來獲得全面的數據。排名不能是只按照國控斷面,應該有更廣泛的更科學的數據來源。雖然存在監(jiān)測標準立法等方面的因素,但是依然可以通過各種手段提高科學性。

  如果只圍繞國控斷面周圍做10個預警監(jiān)測點位,就相當于把一個點的數據作為行動的指揮棒,顯然不是最科學的做法,這樣的數據也無法真實的反映環(huán)境狀況和人民的感受。各地方政府應該在中央頂層設計的框架下,探索和嘗試將數據收集擴散到全域斷面,以更科學的方式獲得更貼近現實狀況的數據,使切問題的刀更精準。

  科學的分析手段為決策提供可靠依據

  有了全域的數據,還應該有更加科學的手段來分析數據,從數據中提煉出科學的論斷,從而為政府的決策提供依據。國外有對大氣排放按照人口當量來計算的方法,人口密度大的限值高一些,人口密度小的限值低一些等等,這些分析方法都值得參考。筆者走訪的國內一些地方,有的企業(yè)僅僅是因為在國控斷面的邊上,就不得不搬遷,這就是缺乏全面的數據支撐以及科學的分析手段造成的。

  5G時代,可以實現全區(qū)域環(huán)境監(jiān)測聯網,使數據可檢查可追溯可分析。2015年7月26日,國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2015〕56號印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》,隨后貴州、云南、江蘇等省相應出臺了各自的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡計劃,力爭到2020年,全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡基本實現環(huán)境質量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋,各級各類監(jiān)測數據系統(tǒng)互聯共享。這些工作的開展為環(huán)保實現差異化、精準化管控提供了可能。同時,通過全面、透明的數據喚起民眾的認同,依托數據進行精準的金融服務,幫助工業(yè)企業(yè)更好的進行環(huán)保治理。

  案例三:邯鄲市重點行業(yè)無組織排放的精準治理

  為全面貫徹落實黨中央、國務院和河北省委、省政府關于大氣污染治理工作的戰(zhàn)略部署,深入推進全市大氣污染綜合治理工作,加快推進重點行業(yè)(鋼鐵、焦化、火電、水泥、鑄造、磚瓦窯【矸石磚】、炭素、玻璃、陶瓷、建材、礦山和物流等 12個行業(yè))實現綠色發(fā)展,降低大氣污染物排放總量,改善區(qū)域環(huán)境空氣質量,邯鄲市結合河北省相關文件要求及全市各行業(yè)無組織排放治理現狀,制定了重點行業(yè)無組織排放精準治理方案。

  逐企業(yè)排查摸底,制定“一企一策”無組織排放治理清單

  治理清單逐項明確企業(yè)無組織排放治理的具體點位、治理標準、技術路線、治理期限及縣(市、區(qū))監(jiān)督責任單位,責任人。

  全面推進精準治理

  根據“一企一策”治理清單,全面推進精準治理,組織12個重點行業(yè)對無組織排放治理進行全面提標改造。

  建立數字化監(jiān)管平臺

  各縣(市、區(qū))均要建設具有監(jiān)測監(jiān)控、超標報警、指揮調度一體化監(jiān)管平臺,監(jiān)管平臺以運行監(jiān)管作為核心功能,實現以“機管”代替“人管”功能,實現對重點企業(yè)無組織排放全程在線監(jiān)控。12個重點行業(yè)規(guī)上企業(yè)要全部安裝無組織監(jiān)測儀和具備數據上傳功能的計電表,實現與各縣(市、區(qū))監(jiān)管平臺聯網。

  精準開展達標驗收

  由市無組織排放治理領導小組辦公室負責,組織各縣(市、區(qū))及市直相關部門,聘請專家逐企業(yè)進行達標驗收,逐項驗收場區(qū)硬化、“雙洗”、噴淋、門禁、分電計表以及在線監(jiān)測安裝使用情況,對驗收達標的企業(yè)及時出具驗收報告并在市政府門戶網站、市生態(tài)環(huán)境局網站進行公示。

  建立企業(yè)長效管理機制

  12個重點行業(yè)所有企業(yè)均要建立無組織排放長效管理機制,主要包括崗位責任制度、達標公示制度和定期巡查維護制度等。

  建立全鏈條監(jiān)管體系

  全面加強對重點企業(yè)無組織排放治理日常監(jiān)管,建立并實施量化考評、強化執(zhí)法、巡查檢查、通報問責和差異化管控等5項制度。

  價值回歸:以差異化管控促進工業(yè)綠色化進程

  差異化管控促進“我要環(huán)?！钡南到y(tǒng)優(yōu)化和全過程統(tǒng)籌考慮,促進綠色化進程

  要做到管控的長期有效,并以科學的管控促進工業(yè)的轉型升級和經濟的發(fā)展,這是兩山經濟在工業(yè)領域的長期課題。環(huán)保和工業(yè)的對立,在某些點上看是存在的,運動式環(huán)保多為單點治理,往往缺乏系統(tǒng)思考和頂層設計,有的盲目重復,有的粗制濫造,都造成了成本的巨大浪費。

  少花錢,就要系統(tǒng)優(yōu)化,要系統(tǒng)思考節(jié)能減排,思考三廢治理,效果和效益都會強于單點的簡單疊加。要做到局部不花錢就要進行過程設計,從產品生命周期、全生產過程和全產業(yè)鏈的角度,統(tǒng)籌考慮生態(tài)設計、清潔生產、能源管控、三廢治理、循環(huán)利用等方面的問題。進行系統(tǒng)設計和過程統(tǒng)籌,讓環(huán)保和綠色從成本走向價值。

  有了差異化、精準化的管控手段,“我要環(huán)?！钡钠髽I(yè)就有了積極性,運動式的為了應對標準和檢查的環(huán)保治理就變成了常態(tài)化的系統(tǒng)設計和過程統(tǒng)籌,企業(yè)就會真正意識到環(huán)保帶來的效益,認識到工業(yè)綠色化是企業(yè)發(fā)展的必由之路。“我要環(huán)?！本桶l(fā)展為綠色創(chuàng)建。

  工業(yè)綠色化實現產品差異化和價值增量,工業(yè)綠色化帶來金山銀山

  如何讓綠色化帶來價值增量?

  企業(yè)通過深入的“我要環(huán)?！焙途G色創(chuàng)建工作,用環(huán)境的因素來拓展自身產品的差異化,以差異化獲取市場的認同和更高收益。

  企業(yè)通過深入的“我要環(huán)?！焙途G色創(chuàng)建工作,成為行業(yè)標桿,用參與和影響環(huán)境法規(guī)標準的制定,管理和制約競爭對手的發(fā)展,以標準制定帶來門檻優(yōu)勢和效益。

  企業(yè)通過深入的“我要環(huán)保”和綠色創(chuàng)建工作,通過系統(tǒng)的過程設計降低環(huán)保和綠色轉型成本,管理環(huán)境風險和事故,提高效益預期的可靠性。

  企業(yè)通過深入的“我要環(huán)?！焙途G色創(chuàng)建工作,走出企業(yè)界面,走向循環(huán)經濟,通過系統(tǒng)的創(chuàng)新來重新定義競爭市場,獲得價值體現。

  工業(yè)綠色轉型堅定不移,科學的方 ** 助力雕琢出真正的綠色制造體系

  生態(tài)文明建設的國家戰(zhàn)略是毫不動搖的,這關系到人民的福祉和國家的前途。工業(yè)綠色轉型的方向也是堅定不移的,這關系到中國制造的價值和國家的競爭力。有了科學的方 ** ,這環(huán)保的刀、綠色的刀、轉型的刀,才能準準地切、細細地切、穩(wěn)穩(wěn)地切,雕琢出真正有價值的綠色制造體系,構建出工業(yè)與環(huán)境和諧共生的生態(tài)社會,為民眾創(chuàng)造出更加美好的生活。

  通過差異化和精準化管控,助力國家對產業(yè)的梳理、調整和總體規(guī)劃目標的實現;推動地區(qū)和行業(yè)的轉型升級、經濟的持續(xù)發(fā)展和民生的改善;促進企業(yè)有更大的轉型積極性,成為更加環(huán)保、節(jié)能、綠色的企業(yè),沿著“我要環(huán)?！弊呦蚬I(yè)綠色化,走向價值提升,實現與環(huán)境和諧共生,實現企業(yè)的長久發(fā)展。

  案例四:鄭州市工業(yè)企業(yè)綠色績效評價與分類管理的嘗試

  為科學、精準地對工業(yè)企業(yè)開展大氣污染治理分類管控,實現全市環(huán)境空氣質量目標,加速推進工業(yè)轉型升級和綠色發(fā)展,2019年7月31日,鄭州市環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)領導小組印發(fā)《鄭州市工業(yè)企業(yè)綠色績效評價與分類管理實施方案(試行)》(以下簡稱綠色績效方案)。

  堅持三結合原則,以差異化管控推動綠色發(fā)展

  綠色績效方案采用的評價標準、程序均在公開、公平、公正的基礎上堅持近期治標與遠期治本相結合,綠色導向與問題導向相結合,差別獎懲與動態(tài)調整相結合原則。

  綠色績效評價體系應用結合近期和中遠期工作重點分階段推進。第一年優(yōu)先服務于年度減排任務,通過差異化管控推動綠色發(fā)展;第二年全面強化污染物減排,兼顧在部分行業(yè)開展綠色轉型升級,實現減排效果;未來三年至五年,按照鄭州市作為國家中心城市的功能定位,穩(wěn)定實施長效污染治理機制,全面淘汰落后產能,實現全面綠色發(fā)展。

  建立合理的評價指標體系

  鄭州工業(yè)企業(yè)綠色績效評價指標包括環(huán)境、經濟、能源、安全四個類別,每個類別包含績效、行動、長效機制三個維度,共12個一級指標,每個一級指標下設不同分值的二級指標,分行業(yè)制定綠色績效評估體系指標及評分標準。其中環(huán)境指標105分,經濟指標35分,能源指標45分,安全指標15分,共200分。

  依托數據平臺,保證數據采集的完善與及時更新

  工業(yè)企業(yè)通過鄭州市工業(yè)綠色轉型綜合服務平臺(以下簡稱數據平臺)自行申報綠色績效評價并上傳企業(yè)數據,鄭州市工信局委托第三方對企業(yè)數據進行收集整理并負責數據平臺的維護管理,保證數據平臺的數據動態(tài)更新。

  配套獎懲激勵政策,使綠色工業(yè)企業(yè)真正得到實惠

  方案提出一系列配套獎懲激勵政策,如評估得分超過90分的企業(yè)報送省生態(tài)環(huán)境廳,通過評審成為省“綠色環(huán)保引領企業(yè)”的,享受《河南省綠色環(huán)保調度制度實施方案(試行)》錯峰生產和污染天氣管控豁免、綠色信貸支持等。

  未來,還將設立“一縣一策”產業(yè)重組試點,同時設定招商引資企業(yè)準入門檻,通過工業(yè)綠色績效體系對擬招商引資企業(yè)進行預評估,低于基本要求的不予引進,滿足要求的根據評估分值分檔確定差異化的優(yōu)惠激勵政策。

  通過綠色績效評價與分類管理,真正把經濟效益好、能效利用率高、工業(yè)附加值高、污染物排放少、企業(yè)安全生產管理好的企業(yè)樹為全市工業(yè)企業(yè)綠色發(fā)展的標桿,使踐行“兩山論”的綠色工業(yè)企業(yè)真正實現高質量發(fā)展。

  結 束 語

  環(huán)保風暴已經帶來了一定程度上的環(huán)境改善,但是也產生了諸如“一刀切”的亂象。表面的現象反映了內在的本質,即新時代中國的工業(yè)產業(yè)升級會遇到各種難題,如果解決不好,就會觸動到經濟和民生,工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展也會遇到嚴重的障礙。我們探討解決“一刀切”的實際問題,根本上是要探尋實現工業(yè)領域落實“兩山論”的路徑。

  綠水青山就是金山銀山,在工業(yè)領域實踐“兩山論”就是通過差異化、精準化管控,推進工業(yè)的綠色化升級,讓綠色化帶來價值增量,帶來金山銀山。工業(yè)綠色化可以讓政府更好的進行產業(yè)梳理和調整,讓工業(yè)企業(yè)找準自己的定位和角色。

  工業(yè)綠色化通過政策驅動和機制設計,通過差異化管控充分調動優(yōu)秀企業(yè)的積極性,讓那些有能力、有技術、有資金的企業(yè)成為環(huán)境質量改善、綠色發(fā)展轉型的同盟軍。工業(yè)綠色化通過先進技術的支撐,使精準的數據成為差異化管控的有力保障,通過全面、透明的數據喚起民眾的認同,依托數據進行精準的金融服務,幫助工業(yè)企業(yè)更好的進行環(huán)保治理。

  只有通過“兩山論”在工業(yè)領域的實踐來推動工業(yè)的綠色化,才能促進產業(yè)的轉型升級和經濟的良性發(fā)展,才能帶來民生的改善,才能支撐國家的綠色發(fā)展,才能收獲真正的金山銀山。